土地集体所有制

      中国共产党并不是从执政之初就实行土地的劳动群众集体所有制，新中国成立以来农村土地制度发展的历史表明，土地的劳动群众集体所有制是在农民私有的土地所有权上形成的。

      中华人民共和国成立前夕，1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)，作为新中国的人民大宪章，《共同纲领》第三条规定：“……，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，……” 新中国成立时，全国还有2/3的地区存在着封建土地制度。“在大约2.9亿农业人口的华东、中南、西南、西北等新解放区和待解放区，封建土地所有制仍然严 重地束缚着社会生产力的发展”。中国人民迫切需要恢复和发展国民经济，废除封建土地所有制是解放农村生产力的需要。《共同纲领》第二十七条还规定：“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。”

      1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过《土地改革法》， 同月30日毛泽东主席签署命令，公布施行。明确指出废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。在党的领导下，到1953年，除部分少数民族地区外，我国大陆普遍实行了土地改革。土地改革彻底摧毁了封建剥削制度，封建土地所有制 被彻底废除，使全国3亿多农民无偿分得了约7亿亩土地和大批生产资料，免除了土地改革前农民每年给地主缴纳的高达3000万吨以上粮食的负担。翻身农民热 烈拥护《土地改革法》。

      同时，土改后农村出现了一些新情况，新问题，农村中出现新的分化现象。部 分农民依靠资金、农具、劳力等方面的优势，经济实力的增长比较快，其中少数人通过雇工或放高利贷发展为新富农。有一些农户缺乏劳动力，缺乏牲畜和农具等各 种原因出现生产和生活上的困难，甚至出现了典让、出卖土地的现象。这样，一些刚刚分到土地的农民重新丧失土地，或者面临失地危险。这时，一些带有社会主义 萌芽性质的集体劳动组织，在中国农村不失时机地出现了。另一方面，由于生产力水平低下，分散的、个体的农业生产远远满足不了国家工业化的需要。为了发展生产，兴修水利，抗御自然灾害，采用农业机械和其他新技术，确有走互助合作道路的要求。根据这些情况，党中央十分重视土改后农村开展各种形式的互助合作，以 避免出现两极分化和提高农村生产力。

      1951年2月，政务院发出《政务院关于一九五一年农林生产的决定》，要求分别各地情况，普遍发展和推广互助组，有领导、有重点地发展土地入股的农业合作社。同年12月，《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》（以下 简称《草案》）正式印发施行。《草案》认为在土改的基础上产生了两方面的积极性：一是个体经济的积极性；二是劳动互助的积极性。《草案》特别指出，以土地 入股为特点的农业生产合作社是互助合作三种形式之一。这种劳动互助是建立在个体经济基础上（农民私有财产的基础上）的集体劳动，其发展前途就是农业集体化 或社会主义化。为了更好地指导农业合作化运动，1952年11月，中共中央决定成立农村工作部，毛泽东在约见中央农村工作部部长邓子恢时指出，农村工作部的任务，是把四万万农民组织起来，在工业化的帮助下，逐步走向集体化。1953年2月，党中央将《草案》进行了修改，形成《中共中央关于农业生产互助合作 的决议》作为正式文件下发执行。1953年4月，第一次全国农村工作会议召开，邓子恢在会议上指出，互助合作关系到农民的生产和生活的根本问题，必须由小到大，由少到多，由低级到高级，发展一步巩固一步，绝对不能一哄而起。到1953年年底，中共中央又颁布了《关于发展农业生产合作社的决议》。在决议指导下，农民生产互助的热情被调动起来，农业合作化运动向前发展。

      从新中国成立到1953年，全国土地改革基本完成，开始了全国性的互助合作社运动。合作社是劳动者在自愿互助的基础上联合起来共同经营的经济组织。先是农民自愿组织互助组，这实际上是一种劳动协作 关系，并没有改变原有的土地私人所有权和家庭经营模式。随后，开始创办初级农业合作社，这实际上是一种类似合伙的联合经营关系，土地所有权仍归农民所有， 此时的合作社还不是农村土地所有的权的主体。1954年9月，第一届全国人民代表大会通过新中国第一部宪法，以宪法的形式确定了这一土地制度，1954年 《宪法》第八条第一款规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”明确农民私有的土地所有权。

      这一阶段，通过开展土地改革运动，并以宪法的形式固定下来，实现了“耕者有其田”的农民土地私有制，使得农民能够自己耕种自己的土地，土地的使用权和所有权统为一体。

      1955年10月11日通过的《关于农业合作化问题的决议》明确指出，我国的农业生产合作社，在现阶段一般地是以土地入股统一经营为特点的半社会主义性质的初级合作社，这种合作社是到完全社会主义化的过渡形式，它还在基本上或在较大的程度上保留社员的土地及其他一些重要的生产资料的私有权，而不是急于实现社员的生产资料公有化。土地入股被认为具有半社会主义性质。过了不久，到了1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过，同日，毛泽东以国家主席名义公布了《高级农业生产合作社示范章程》（以下简称《示范章程》），《示范章程》第二条规定：“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，……”第十三条规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”也即：高级农业社实行主要生产资料完全集体所有制，社员的土地必须转为合作社集体所有，取消土地报酬，耕畜和大型农具作价入社。只用了一个年头，就基本完成了农业合作化，实现了土地的集体所有，在广大农村建立起劳动群众的社会主义集体所有制经济。

      1958年8月，中央政治局扩大会议在北戴河举行。会议讨论了国民经济计划、农村工作及其它问题。会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，决定把各地成立不久的高级农业生产合作社，普遍升级为大规模的、政社合一的人民公社。关于农村土地，“一般说，自留地可能在并社中变为集体经营，零星果树暂时仍归私有，……自然地变为公有。”在所有制方面规定：“人民公社建成以后，不要忙于改集体所有制为全民所有制。在目前还是以采用集体所有制为好……”进一步确定农村土地的集体所有制度。

      1958年5月，中共八大二次会议，通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线， 至1960年间，中国共产党在全国范围内开展的极“左”路线的“大跃进”运动，再加上1959年至1961年连续三年严重的自然灾害，使国民经济遭受了严 重困难。在严峻的现实面前，党中央和毛泽东决心认真调查研究，纠正错误，调整政策。1961年3月，中共中央工作会议通过的《农村人民公社工作条例（草案）》，1962年9月中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《修正草案》），将国家行政权力和社会 权力高度统一的政社合一的人民公社制度得以建立。《修正草案》第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。……集体所有的山林、水面和草原， 凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。……”《修正草案》确定了“三级所有、队为基础”的土地权属关系。农村的土地仍然为集体所有制，土地的集体所有制得到巩固。

      政社合一的人民公社制度一直持续到1979年，1979年9月党的十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，要求“人民公社要继续稳定地实行三级所有、队为基础的制度，集中力量发展农村生产力。”这样，经过农业生产互助组、初级农业合作社、高级农业合作社和人民 公社几个阶段，农民个人的土地私有逐步转变为集体所有，统一经营，按劳分配。农民的土地所有制被宣布废除，取而代之的是土地的集体所有制^。

      1978年，安徽省凤阳县小岗村十八位农民，冒着坐牢的风险，立下生死状，在土地承包责任书上按下了红手印，拉开了中国改革开放的序幕，当然也揭开了农村改革的大幕。农村实行经济体制改革，给我国的农村的土地制度带来重大变化。随后，农村改革如火如荼地进行着。到1982年，家庭联产承包责任制基本上在全国得到普遍推行。

      1982年1月，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件” 《全国农村工作会议纪要》，对迅速推开的农村改革进行了总结。文件明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”，同时还说明“目前实行 的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”要求 “在建立和完善农业生产责任制的过程中，必须坚持土地的集体所有制，……”

      1983年1月，第二个中央“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》 正式颁布。认为联产承包责任制“坚持了土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能，使多年来新形成的生产力更好地发挥作用。”1984年1月，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，即第三个“一号文件”。文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期，规定土地承包期一般应在 15年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。

      实行家庭联产承包责任制， 与之相适应将原来的集体共同所有、集体共同使用的土地制度改为“集体所有，农户承包经营”的土地制度。通过实行“集体所有，农户承包经营”的土地制度，集 体土地使用权与所有权发生了分离，这也为以后通过的法律、政策所确认并继续发展。1982年12月通过现行《宪法》，其中第十条规定：“农村和城市郊区的 土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1986 年6月实施《土地管理法》，该法明确规定“土地的承包经营权受法律保护”，在法律上正式承认了土地承包经营权的法律地位并在1986年4月《民法通则》中对农村土地承包经营权的内容做出了具体规定；2002年8月颁布的《农村土地承包法》则是针对土地承包经营的第一个专门、完整的法律，是土地承包经营权发展的里程碑；2007年3月颁布施行的《物权法》 第十一章专门提到土地承包经营权，是作为用益物权来规定的，充分体现了土地承包经营权已经转变为一种物权。2008年10月，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对土地承包经营权流转作了详尽规定：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市 场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”

1954年《宪法》确定了“农民的土地所有权”。事实上，通过合作化和人民公社运动，农民的土地所有权制度便逐步向“三级所有、队为基础”的集体所有制转变，逐步演变为集体经济组织拥有土地所有权，农户拥有土地经营使用权。这为改革开放后农村土地制度安排继续保留下来。